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刘伟的博客

 
 
 

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武汉大学政治学学士(2000),北京大学政治学硕士(2003),复旦大学政治学博士(2008),华中师范大学政治学博士后(2011-2014),英国诺丁汉大学访问学者(2014-2015)。现为武汉大学政治学教授,博导。主讲《政治心理学》、《发展政治学》、《中国政治与政府》等专业课及《当代中国政治制度》等通识课。兴趣涉及基层政治、当代中国政治与后发国家政治转型。著有《难以产出的村落政治》(中国社科版2009)、《普通人话语中的政治》(北大版2015)等,译有《多元社会中的民主》(上海人民版2013)。

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刘伟:从农民的地权诉求结构看我国土地制度的安排  

2009-09-18 23:46:46|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中午去华中科技大学法学院参加他们的学术午餐会,这次主要是由陈柏峰博士主讲,之后由我,杨昂博士和王三秀副教授进行评议。陈博士报告的题目是《农民地权诉求的表达结构》。由于下午两点要给学生上课,所以我在评议之后就离开了。很遗憾没有听到进一步的争论。下面是我的发言底稿。

在作村民群体性活动研究的过程中,我碰到过不少围绕土地再分配和土地征用方面的案例,但对于农民地权的诉求没有专门研究。所以,我是以学习的心态来阅读陈柏峰博士的这篇论文的。评议谈不上,只能说一说我读完这篇文章后的一些感想,包括困惑。当然,可能也有误读,希望陈博士及时指出,更希望与大家探讨。

我第一个感受是,陈柏峰博士试图挖掘不同类型的主体,其对地权的诉求是不同的,包括城郊农民和大田农民,上访农民和普通农民,强势群体和弱势群体,他们对地权的诉求重心和诉求方向是存在差别的,由此产生了比较复杂的诉求结构。但是,现有的相关讨论和对策研究往往忽视了这种结构,只抓住某一部分主体的偏好进行普遍性的土地制度设想,开出的药方对中国乡村的长远治理可能是有危害的。最终,陈博士还是基于一种平等主义的情怀和对乡村秩序的隐优,提出对土地集体所有制度的捍卫。应该说,整篇论文能够自圆其说,是一份很好的一家之言。

但如果从分析过程和具体的一些表述看,似乎还有一些值得探讨的地方。

地权问题,在我看来,实际上有三个层面,每一个层面都有其相应的结构,这三个层面的结构既对应又有偏离,从而构成了一个整体性的结构。如果要有更深入的分析,这三个层面的结构都是需要考虑的。

第一个层面的结构,我把它叫农民地权诉求的事实结构。不同的农民,其对地权诉求的重心和方向是不同的。这是一个客观的社会事实,需要我们科学而认真的调查研究。其他的判断都应该建立在这个基础上。

第二个层面的结构,我把它叫农民地权诉求的表达结构。这包括农民作为主体的“自我表达”,也包括诸多他者的代理式表达,也就是呈现到公共空间和公共话语中的农民地权诉求,自然包括官方的政策,学术界的相关探讨和主张。

第三个层面的结构,我把它叫农民地权实践中的权力结构。也就是农民地权实践过程中所处的中央政府-地方政府-基层政府-村集体-农民个体这样的互动格局。

可以看出,第二个层面的结构与第一个层面的结构存在一定的偏离,而这种偏离实际上又在相当大的程度上归因于第三个层面的权力结构。

陈博士这篇文章分析的重心,我理解是在第一个层面。单就第一个层面来看,扩大地权/稳定地权/套现地权这三种地权诉求有无互相纠结和搭配的情况?与此相关的,城郊农民/大田农民,上访农民/普通农民,强势群体/弱势群体,这三组对应的主体之间有无交叉和混同的情况?应该说,提出这三大方面的地权诉求,并结合三组对应的主体,对我们明确农民地权诉求问题是很有帮助的。我的建议是,这个结构是不是还可以更清晰一些。

 对事实的分析,陈博士这篇文章是比较有说服力的。但也不是没有问题可以深究。比如,在第一部分的叙述中,我们不能推理出来,土地私有化后农村的公共物品就没有办法来供给。我到甘肃永昌县调查时就发现,他们那里的小麦灌溉就是由政府统一来安排的,土地同样是私人承包的,也没有什么强大的村集体。每到灌溉时节,各户严格按照时间来接受渠里的水。现在我国部分地区如中部地区,的确是因为承包到户,公共水利没有人提供,因为村民之间没办法合作。但村民之间没办法合作是常态,因为组织成本太高,那政府的组织是不是就必须是值得排斥的?政府应该有这方面的责任。

又比如,第二部分,国家规定以户为单位承包土地,并延长承包期,这至少保持了农地的稳定,有利于土地流转或长期投入。相比较而言,“三年一小调,五年一大调”虽然符合平等的理念,但对某些村落来说,操作起来是非常艰难的,通常是纠纷不断,吵来吵去,还是作不到理想中的公平,而且如果要真正作到分配公道而且执行得力,需要村落社会有强大的规则贯彻能力。而这一点,在普遍解体的村落中是很难作到的。制度安排往往不是“两利相权取其重”,而通常是“两害相权取其轻。”没有理想的制度安排,只有相对还过得去的安排。我认为,农地稳定承包的制度也说得过去,并不能普遍地强调频繁地由村集体来调整。当然,当地村民如果普遍愿意,也能够调整,应该尊重他们的意愿。

同时,也有一点,对上访农民冠之“乡村败类”我也是不能同意的。因为即使是因为土地分配而上访,情况也是很复杂的。你怎么能说,这其中没有正义的诉求在其中。我总觉得在社会科学的研究中,这样道德色彩或情感色彩过于强烈的词汇最好不要用,因为这一不小心就让我们研究者迷失自己的研究立场而变成了农民中的一员。

再如第三部分,既然强势的农民将土地流转给农民,接受流转的农民虽然付了钱,但他是自愿的,也经过了理性计算,他会有一定的收益。这应该是一种“帕累托改进”,是一种社会福利的总增加。有什么不好呢?任何社会都会有社会分层,就算把强势群体圈死在农村,照例还会有社会分层,更何况现在是一个开放社会。自然,人财物流出农村导致了乡村的衰败,但这种衰败在多大程度上是不可避免的?我们还是要承认,现代化进程中村落普遍要经历这样一个过程。按照陈博士的思路,为了让人财物少从乡村流出,似乎应该阻止不在村的地主变现地权,那这种浪费怎么算?如果不想浪费,只要人不在村长住了,是不是就可以剥夺这些人的土地了,把这些人的地重新分给在村的村民了?这都需要在具体的集体所有制安排中有所考虑。我还是觉得,不在村的地主情况也很复杂,这一点陈博士也讲了,对于他们地权的处理,除了允许他们变现,其他的办法可能操作的成本同样非常高。而且,我们不能仅仅看到乡村各种资源的外流,我们还得承认资本下乡村,包括到农村建别墅,是不是也是一种资金回流?

第四部分,开头的三个论断我觉得都是成立的。但在开药方方面,我有一点不解。既然文章的前半部分揭示了不同主体的地权诉求不一样,也都有其各自的理由,那么为何不推出多元土地制度的安排,却单单捍卫集体土地所有制。这里面的理由,我的理解,好像陈博士在城郊农民/大田农民,上访农民/普通农民,强势群体/弱势群体这种对应上就隐含了自己的价值立场。即城郊农民,上访农民,强势群体的地权诉求被过分放大了,而他们的地权诉求在全体农民地权诉求中所具有的合理性是有限度的,所以,制度安排应该更多地考虑大田农民,普通农民和弱势群体。这种关怀我个人是认同的。但这种二元化的思维是不是同样把问题简单化了。也就是说,国家作为维护产权的工具,是应该明确偏向某一方,如“保护最大多数农民的最根本利益”?还是尽量满足不同方面的权利诉求?有没有一个中间状态的制度安排?

同时,过于明确地强调集体土地所有制又会带来那些消极的社会后果?这是不是也要考虑。比如集体所有制本身有效运转的社会前提,以及背后的政治权力支撑。很显然,中国不同地区的不同村落,集体所有制度能否建立以及建立之后能否有效运转,这一问题则更为复杂。在现实中,谁有动力去帮助农民维护集体土地所有制度?如果乡村社会本身的内聚力和自组织能力缺失,加之我前面所讲的第三个层面的权力结构,集体土地所有制度是很难真正落实的。也就是说,在地方和基层的民主治理结构还没有搭建起来的情况下,维护真正的集体土地所有制的前提存不存在?

而诸如“政府常常侵害农民地权,因而是靠不住的;法律常常为有产者利用,同样是靠不住的”这样的判断,我觉得在学术文章中多少还是过于武断了,也有太强的先入为主的色彩。比如法律毕竟是全国性的规则,相比之下,地方性的规则或许更容易被当地的强势集团利用呢!

这里,我想起了何 皮特(Peter Ho)的研究。他的研究结论对我们或许有一些启发,他的书中文已经翻译过来了,书名叫《谁是中国土地的拥有者——制度变迁、产权和社会冲突》,通过研究,他认为,中国农村改革的成功,其诀窍就是政府采取放手政策,以及政府刻意坚持的制度模糊原则,因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。中国当下的土地制度实际上还是有一些弹性的,既不是完全地在全国私有化,也不是完全地集体化,恰恰是中间的一种状态。处在中间状态的土地制度安排是带来了一些问题,但它毕竟带来了诸多好处。面对不同主体的不同地权诉求,一味地强调私有化有问题,一味地强调集体所有制度是不是同样也会有问题?在这种情况下,为何不能在当前的土地制度下,让不同的地方去实验,创造不同的土地制度出来?而与此同时,进一步加强现代国家的各项建设,包括各项法律规范的完善,让不同的主体去博弈。在这里,农民的普遍性权利的增加或许是更为根本的。你得承认,现在农民的权利不是太多了,而是太少了。

总之,陈博士这篇文章,对事实的呈现很精彩,但对事实的判断似乎可以商榷,而最终开出的药方虽然从文章的逻辑上好像说得通,但在事实上到底怎么操作更是让人捏把汗。我总觉得,在转型社会作社会科学研究,研究者需要时时反思自己的判断。因为一切都在变动中,没有定型,对于没有定型的趋向,研究者很容易就会把自己的偏好建构到学术研究中。当我们对社会事实展开研究时,不仅要进入社会事实,还要调出社会事实,看到长远,看到更多的可能性。

                                                                                       2009-9-18东湖畔面壁斋

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