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武汉大学政治学学士(2000),北京大学政治学硕士(2003),复旦大学政治学博士(2008),华中师范大学政治学博士后(2011-2014),英国诺丁汉大学访问学者(2014-2015)。现为武汉大学政治学教授,博导。主讲《政治心理学》、《发展政治学》、《中国政治与政府》等专业课及《当代中国政治制度》等通识课。兴趣涉及基层政治、当代中国政治与后发国家政治转型。著有《难以产出的村落政治》(中国社科版2009)、《普通人话语中的政治》(北大版2015)等,译有《多元社会中的民主》(上海人民版2013)。

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刘伟:党委换届与地方政治家的培养  

2011-06-28 18:38:53|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(原载:《新产经》2011年第6期,中国产经新闻社主办)

目前,各级地方党委的换届工作正在陆续铺开。围绕中央近年来关于选人用人的新指针,以及某些地方在选人用人上所作的创新实践,专家、学者和传媒已经展开了相关讨论,来自政界和社会各个方面的关注自不待言。可以发现,在现有的众多讨论中,人们往往是从人事变动的角度切入相关议题的。

诚然,党委换届是我国最引人注目的周期性人事变动,不仅对相关官员而言至为攸关,对地方各级政府今后的运作和中央意图的实现也同样关键。一方面,中国作为中央集权国家,中央政府更多地是通过掌控人事而间接地治理地方,而地方政府则直接地面对当地民众实施治理。因此,不管是对地方民众而言,还是对中央政府而言,地方人事变动都显得异常紧要。另一方面,中国作为一个政府主导型的社会,政府的质量事关社会发展的方方面面,而至今为止中国依然是一个人事重于制度的国家,在制度化尚未真正实现的背景下,人事的确显得更为重要。

但是,党委换届产生的各级领导人不是一般的事务性公务员,而是执掌各地大局的“政务官”。仅仅从人事变动的角度看待各级地方党委的换届显然是不够的,因为这可能忽略了当前中国地方政府已经发生的变化,也忽视了社会转型对各地领导人的政治需求,更缺失了对今后我国地方治理理想图景的展望。

具体来说,一方面,地方政府在中央集权的框架下需要执行中央和上级的政策,但也一直拥有一定的自主性。在分税制以后,这一点则更为明显。特别是,考虑到我国县级及以上地方政府治理范围的“辽阔”,地方政府作为治理主体的重要性更是不容置疑。同时,由于地方社会对地方政府公共需求的增加,地方政府对社会的回应性势必要增强,地方政府的公共性由此也将得到增强,地方政府因此也绝非单纯地执行中央或上级政策的行政体系。如果再考虑到地方民众和全国民众不断增长的对政策知情、参与、讨论和监督的需求,地方政府公共性和政治性的提升将是其今后的重要使命。

而随着社会治理事务复杂性的提高,各级地方党委和政府更是无法停留在执行中央直至上级政策上面,而是要直面地方社会公共事务的复杂性,作为当地社会真正的公共权力,充分吸纳和体现地方社会各方面的利益与需求。因此,当地的普通公民、企业、非政府组织、利益团体自然都会以不同的方式介入整个政治过程和治理过程,并与政府形成错综复杂的沟通关系。因此,地方政府就难以延续以前的单一化、单向式治理的逻辑,而是需要增加治理主体的多元性和互动性。正是治理主体多元化的政治现实,对地方领导人提出了新的挑战。从某种意义上讲,那种单纯的技术官僚式的刻板领导人并不能有效应对这种挑战。

若从地方社会未来有效治理蓝图的角度,或是地方政治的理想蓝图的角度,对当下的地方政府提出要求,也可以发现,我国地方性的差异和发展的非均衡性,要求地方政府保有一定的自主发展空间,而随着社会转型的深化和国家政策的调整,地方社会作为政治空间的色彩将进一步增强,地方政府与地方社会相互契合意义上的政治性将进一步提升,由此必然引发对地方领导人的新要求。

基于上述考虑,再来看我国正在展开的党委换届,我们或许有新的思考。党委换届意味着党政主要负责人的更新和调整,对于实行党的一元化领导的我国政治体系来说,它是政治精英更替的制度化形式。而党委换届从大的方面看无非是两个问题,一是选人用人的标准问题,即何为理想的地方领导人;二是选人用人的程序问题,集中到党委换届的问题上,就是用什么程序将理想的人推到相应的位置。

就理想的地方领导人的标准而言,我国通行考察的是德、能、勤、绩、廉。其中,廉也可以归入德的范围。因此,主要是德、能、勤、绩四个方面。如果将地方党委换届聚焦到党政主要领导人的更替上,在地方政治空间客观上需要地方政治家的背景下审视这些标准,我们就会发现,需要在这些标准的通常理解中加入新的元素。

就官员的德而言,我们就应该更加关注地方党政领导人作为政治家的现代政治德性,而不是单纯的廉洁和忠诚。所谓现代政治德性,即是对公民个体的尊重,对公共利益的看护,对自由、民主和宪政价值的尊重和推崇。没有现代政治德性的地方领导人,要么只是循规蹈矩的技术官僚,要么就是一个在既有框架下寻求利益最大化的机会主义政客。地方社会之所以需要有现代政治德性的地方政治家,是因为地方社会正在和必将向现代市场社会和公民社会转型,更因为地方党政官僚机构需要有政治德性的政治家充实灵魂。

就官员的能而言,除了发展经济、改善民生的能力之外,我们就应该更加关注地方党政领导人提升决策公共性与民主性的能力,捕捉和凝聚地方民众公共意志的能力,应对社会公共问题包括公共事件的应变能力,以及与不同的治理主体展开对话和沟通的政治能力。所有这些能力都不是单纯的技术型官僚能够拥有的,它需要作为政治家的地方党政领导人采取切实可行的具体制度和措施。显然,在这方面,我们还远远没有重视到。

至于勤和绩,实际上要看勤和绩的具体性质。如果是为求得上级看得见的政“绩”而勤,虽然无可厚非,但远非勤和绩的全部。除了发展经济、改善民生,地方党政领导人还需要勤于与普通民众展开沟通,还需要勤于提高政治运作的规范性和正义性;而在绩的方面,不仅要看到经济发展之“绩”,更应看到当地民众参与度和公平感之绩。而所有这些,都需要在地方政治空间的维度上作出全新的评价。

就选人用人的程序而言,即使是部分地方所作的“大胆”创新,依然只是党政体系内部小范围的民主。在竞争性选举的政治社会,全国性和地方性的政治家都是通过选举产生的,因为选举不仅是考验侯选人政治才能的程序,是提升侯选人政治魅力的舞台,更是保证政治家执政合法性的环节。在我国,地方政治领导人的更替从核心程序上并不是竞争性的选举,相反,是由党委组织部主导,虽然会参考民意测评,甚至会采取一定范围内的“投票”,但终究不是真正的选举,而是一种带有部分民主色彩的选拔。这种程序产生的地方领导人,就缺乏作为地方政治家所应具备的充分民意基础,难免存在一定的局限。一方面,地方党政领导人的选拔体现了上级党政的意图,在中央集权的框架,这成为其权力合法性的主要来源;另一方面,地方党政领导人的选拔又在某些形式上体现了党政体系部分人员的意见,这成为其权力合法性的辅助来源。但是很显然,普通民众对地方党政领导的产生过程难以发挥制度性的实质影响。而对地方政治家而言,地方民众的支持和认可是至关重要的。而地方民众的支持和认可不仅要在地方党政领导人施政以后表现出来,更需要在地方党政领导人的产生环节上体现出来。也就是说,如果将普通民意以适当的方式引入党委换届的过程,从而构成上级党政领导、地方党政人员和普通民众的复合机制,将大大增强地方党政领导人执掌权力的社会基础,也使地方政治家的产生增加可能性。特别是在地方民众民主需求必将不断增强的未来,普通民众的意愿如何作为制度化的变量进入地方党委的换届过程,必然是一个需要认真对待的问题。

 当前和今后的一段时期,我国地方社会的主题依然是发展经济和改善民生,但优质的经济发展和民生改善,都离不开合理的地方政治过程。在这一过程中,地方党政领导人的作用异常突出。只有通过合理的制度将真正的地方政治家遴选出来,并让他们在地方政治空间展示政治才能,才能够构筑庞大中国的地方政治之基。

在这个意义上看当前各地正在进行的党委换届,就不应只是看到人事本身的变动,而是要看到新产生的地方政治领导人是否具有政治家的素养,他们的产生过程是否在制度化和民主性方面实现了真正的突破。而从未来我国社会转型和政治改革的角度去审视,就更需要看到地方党委换届需要为将来的地方政治创新未雨绸缪。

                                                                                                                 2011-6-5

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