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武汉大学政治学学士(2000),北京大学政治学硕士(2003),复旦大学政治学博士(2008),华中师范大学政治学博士后(2011-2014),英国诺丁汉大学访问学者(2014-2015)。现为武汉大学政治学教授,博导。主讲《政治心理学》、《发展政治学》、《中国政治与政府》等专业课及《当代中国政治制度》等通识课。兴趣涉及基层政治、当代中国政治与后发国家政治转型。著有《难以产出的村落政治》(中国社科版2009)、《普通人话语中的政治》(北大版2015)等,译有《多元社会中的民主》(上海人民版2013)。

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刘伟:“三农”问题的旧与新  

2012-01-16 19:03:14|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(本文原载《南风窗》2012年第2期,发表时有删节。)

2011年底闭幕的中央农村工作会议,对十六大以来的农业成就和农村发展给予了充分肯定,对2012年及其后的农村工作规划了远景。正是中央的高度重视,我国的“三农”问题才得到了部分解决;而中央对此问题的持续关注,也正表明解决我国“三农”问题的任重而道远。历史发展到今天,“新世纪”已然走过了11年。若以世纪之初媒体热议的“三农”危局为起点,重新审视这段历史,我们将会得到一副更为立体的“三农”变迁图象。

2000年8月24日,湖北省监利县某乡的党委书记李昌平,在《南方周末》上发表了他写给国务院领导的信。在这封信中,李昌平对当时的“三农”危局有一个非常著名的概括:“农民真苦,农村真穷,农业真危险!”“穷”、“苦”和“危险”分别对应“三农”中的“农民”、“农村”和“农业”,概括得或许不够全面,但却抓住了重点而且一针见血。李昌平的“盛世危言”讲的主要是我国的中西部农村,但却具有普遍性,因而成为世纪之初各界对我国“三农”问题的基本印象。事隔十余年,这种判断是否依然有效,或者我们应该作出某种调整?

农民还“苦”吗?

在2000年前后,农民的“苦”主要来自收入下降(或增长缓慢)和负担加重的双重夹击。1997年以来,我国农产品总量虽然稳定,但市场价格却下降了30%以上,这就使以务农为主的农民的绝对收入下降;而基层政府因财力之故在征收农业税时不断增加相关收费名目,致使部分地方农民的实际负担占到了纯收入的15%-20%,农民的苦自不待言。

新世纪以来,政府针对农民采取了一系列“多予少取”的惠农政策。先是在农村大举展开税费改革,试图降低农民负担之“苦”,后来发现效果有限,干脆取消农业税——到2005年全国范围内取消农业税,全国农民每年减轻负担1335亿元。后为鼓励农民种粮,实施普遍的种粮和农机补贴。仅2011年,中央财政用于种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的支出,就达到1406亿元。而在大张旗鼓的“新农村建设”过程中,从中央到地方财政,国家都对农民给予了不同形式的投入。

由此看来,相比于世纪之初,现在的农民应该不那么“苦”了!但事实并非这样简单。政府不再收取农业税了,而且还给予相应补贴,但种子、化肥和农业机械的费用却不断攀升,种粮的收益依然非常有限。否则,我们就无法解释这十余年农民外出打工的人数基本上有增无减。而外出打工的农民在城市里从事的往往是最累最脏的工作,他们和他们的子女在城市只能是漂泊的“他者”,并不能享受到城里人能够享受的基本权利。国家财政对农村的投入相较于以前,的确是大大增加了,但放到如此广袤的农村,波及到每一个农民头上,其结果不过是“撒胡椒面”。这还不说新农村建设资金多以项目的形式下拨,并非所有农村都会幸运。更不用说相关资金因为监督不力而不能真正地让农民受益。甚至是义务教育的经费,在某些地方都不能真正落实。

更重要的是,农民虽然在经济上不必向国家承担太多,但经济上的压力却并未因此而减少。简单来说,随着市场化和城市化的推进,农民流动的日益频繁,外部世界的刺激和示范效应日趋显著,消费主义不断席卷乡村地区,农民日常消费的成本因此不断增加。加之因为面子竞争而导致的建房、婚姻等负担,以及其他的一些礼俗性消费,更是让一些农民不堪承受。

而除了经济负担之苦,农民精神之苦在这十余年更是得到了不容忽视的加剧。那就是随着乡村的凋敝和乡村社会的解体,传统伦理道德和信仰在乡村日益淡化,村民之间的关系也日趋理性化,农民的生活及其意义感遭受着前所未有的冲击。而伴随“打工经济”出现的留守人群的精神之苦更是让人揪心。5300万留守儿童缺乏家庭关爱,4700万留守妇女和5500万留守老人的精神世界缺乏应有关照,他们当中的自杀事件频频出现就是证明。

农村还“穷”吗?

李昌平在世纪之初道出的农村之“穷”,主要是指乡村两极政权的财力之窘,也就是“集体”很穷,以至于没有办法为公务员和中小学教师发工资,更何谈为村民提供公共服务?他甚至举出监利县的例子说,该县85%以上的村有亏空,90%的负债;90%的乡镇财政有赤子。这一情况在当时的确很普遍,其深层原因在于国家的财政分配格局。当时的基层政权承担了诸多的公共职能,财政上却要“自想办法”;而整个政权依然是提取型的,向农民征收税费仍是主题。但是,扩展来看,当时的农村之“穷”并不局限于乡村的“集体”之穷,当时因为负担沉重而导致的农民之“穷”一样突出,而且这两者之间构成了一个恶性的循环套。

这十余年当中,国家进行税费改革特别是全面取消农业税,并给予大量的下拨资金支持新农村建设。从表面上看,这似乎为跳出上述循环套提供了契机。但事实真的这样简单吗?

国家不再依赖基层政权从事农业税征收,政府公务员和教师的工资亦由财政支付,表面看来,乡村政权的财政状况应该有所改善。但是,问题恰恰在于,基层政权收税的职能被剥离,其收费的合法性和便利性也就遭到了极大削弱,加之农民个体化的倾向,再要想从农民那里收取一些资用于乡村的公共事业,其难度可想而知。除了少数拥有发达工商业的乡村,其财政状况或属理想之外,大部分工商基础薄弱的地区,乡村两级的收入比以前更显拮据,其支出压力却并未减轻——毕竟乡村两级承担的公共责任并未大幅削减。正是在这种情况下,乡村两级热衷于“计生罚款”,“拆迁卖地”,“招商引资”,“发展本地经济”,除了政绩的压力,显然也有财政压力的推动。就此而言,乡村两级的“集体”之穷并未得到根本改善。特别是那些无地可卖,无商可招,无经济可发展的地区,乡村之穷甚至比以前有过之而无不及,它们只能寄希望于国家的投入。相关的新闻报道也显示,我国基层政府的普遍“破产”是让人震惊的。

政府近年来倡导工业反复农业、城市带动乡村的城乡共同发展,对农村的政策基本上秉持“多予少取放活”的原则。这为农村的富裕提供了机遇结构。问题是,农村最终能否富起来,关键还是看自身的发展实力。“多予”只是一个外部帮助,没有当地的呼应和配合,也不能达到使农村富起来的效果;“少取”和“放活”构成了经济发展的要件,但农村经济的繁荣发展还需要其他要素的支持。农村是否富裕,一方面受制于农业在整个国民经济中的地位,更多地还取决于农村自身的资源禀赋、发展机遇和科学引导,要从根本上改变农村“穷”的面貌,特别是改变农村相对于城市的“穷”面貌,任务还非常艰巨。

而就农村的“穷”与“富”而言,农民收入同样是重要的衡量指标。从中央的统计数字看,到2011年,我国的农民收入实现了连续8年的较高增速,2011年前三季度中国农村居民人均现金收入为5875元,同比实际增长13.6%。但人均收入并不能说明一切。如前所述,单单是农业税的取消,并不自然地就会使农民的“负担”减轻,因为农民的“负担”是全方位的。加上物价上涨的因素,就算农民的收入有所增加,在支出压力越来越大的情况下,农民并不会因此就那么容易地“富”起来。这还不说不同地区不同类型农民在收入上的巨大差距了。

农村和农民要真正富起来,说到底还是要靠现代农业和工商业,同时逐步转移农村人口。2008年,中共十七届三中全会通过允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。这一政策客观上有利于土地规模化以节约成本、提高产量,发展现代农业和工商业,也有利于部分农民的转移。但并非所有农村的土地都适合大规模流转。更重要的是,相比于操控土地流转的资本方和乡村政权,无稳定组织的农民并不能从中分享到理想的份额,更不能保证由此就轻易“致富”。

农业还“危险”吗?

    世纪之初“农业真危险”的警示,李昌平指的是因为负担沉重,农民种田不划算,农村主要劳动力纷纷外流,组织生产的干部也无心管事,水利普遍失修,土地大面积抛荒,种了也疏于管理,因此危及到国家的粮食产量。正是因为农民太苦,农村太穷,才导致了“农业真危险”!而对中国这个世界人口第一大国而言,农业安全无疑事关国家全局。

这次中央农村工作会议,传递了一个令人欣慰的信息,即经过这么多年的努力,2011年我国的粮食总产达11424亿斤,并实现了半个世纪以来首次连续八年的增产。同时,主要农产品全面增产。棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水产品全面增产,这也是近16年来的第一次。

这一成就的取得,至少使世纪之初“农业真危险”的担心得到了相当的缓解。究其原因,主要有如下几个方面:其一,国家取消农业税,并实施相应的惠农政策,使农民的种粮积极性得到一定的恢复;其二,国家推广的良种、良田和良法,以及对粮食主产区的重视,有力地推动了粮食生产;其三,近年来,国家在农田水利建设方面投入了巨额资金,使农业发展的基础设施得到一定程度的改善。但是,正如农业部部长韩长赋所谈到的:“目前粮食生产的资源要素已绷得很紧,继续扩大种植面积的空间有限,继续提高单产的难度很大。”而且,“由于农业生产资料特别是柴油供应和价格可能面临新的问题,劳动力价格居高不下,农业生产正在进入高成本阶段。”所以,中央明确以后的农村工作主题为农业科技,通过科技创新与推广建设现代农业,不断提高农业综合生产能力。

由此看来,当前我国的农业已不再如当年那样危险,但却面临着前所未有的挑战,特别是进一步增产的结构性瓶颈。如果再考虑到这些年来我国农业所处的国内外新环境,如部分农村地区的环境污染不断加剧,城镇化致使耕地面积减少,部分种子的市场越来越受制于国际市场,等等方面,我国粮食生产和农业可持续发展的潜在威胁并不亚于世纪之初。而且,世纪之初的农业危险主要来自“农民真苦”和“农村真穷”,矫正起来相对容易;近年来农业发展所面临的新威胁,应对的难度显然要大得多。

 “三农”问题的旧与新

总结来看,经过这十余年的发展,就农民问题而言,当前我国农民已无税收负担之苦,却多出了消费之苦、精神之苦。就农村问题而言,乡村两级“集体”之穷并未得到根本改观;相比于城市,农村普遍还不够富裕;农民的收入虽然增长了,但还不能说真正富裕了。我国最大的发展差距仍然是城乡差距。就农业问题而言,粮食生产得到了稳固,农业发展的条件得到初步改善,但农业生产的威胁依然存在,实现突破的障碍凸现。进一步追问会发现,仅仅用“苦”与“不苦”、“穷”与“富”和“危险”与“安全”这样的字眼看待当前的农民、农村和农业问题,是远远不够的。

就农民问题而言,这些年随着城镇化的急速扩张,因为土地征用和房屋拆迁而引发的农民与地方政府的冲突事件日趋普遍,其中不乏恶性的暴力冲突,甚至生命悲剧。这已经不能用简单的“苦”来形容,如果依然称其为“苦”,那也是权利缺失之苦和利益实现之苦。这种苦直接与国家的制度安排相关,更具复杂性。在这次中央农村工作会议上,温家宝总理明确指出,“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的合法财产权利,无论他们是否还需要以此来做基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。”这无疑抓住了农民问题的新关键。但是,在现有的权力框架和利益格局下,农民的土地权利要获得充分保障,只有建立起真正的农民自组织才能实现。否则就只能是永无休止的“斗争政治”。除此之外,农民(包括农民工)在其他权利如教育、医疗、社会保障和政治参与等方面,只有最终实现完全的国民待遇,城乡二元结构才能真正突破,城乡一体化也才能真正实现。所有这些,都急需突破只关注“农民增收”的思维定式。

就农村问题而言,“穷”还是“富”仅仅是一个方面,当前我国农村发展最大的问题,或许正在于治理的困境和农村发展的形态问题。就治理来说,随着农村劳动力的普遍外流和村庄秩序的解体,部分农村不仅村民自治难以真正实施,日常的村庄治理也受到强人、恶霸和混混的冲击。在此背景下,村民自治的合法性和有效性受到质疑,社会冲突在部分农村还很严重,乡村的上访有增无减。所有这些都对农村社会管理提出了严峻挑战。而就农村的发展形态来说,更是意义重大。长期以来,我们很多人对国家的发展都保有着某种一元化思维,那就是农村变成城市,城市“消灭”农村。但这显然无视我国农村地区的广袤和农村人口数量的庞大,更无视农村地区的独特性和独立价值。在城镇化大举推进的当下,适度反思我们的城镇化步调是必要的,重视农村建设的特殊性和多样化更是必要的。正如温家宝总理在这次会议上指出的:“农村建设应保持农村的特点,有利于农民生产生活,保持田园风光和良好生态环境。”若能做到这一点,不仅是农村之福,更是中国和中国人之福。

而就农业问题来说,仅仅看到其危险与否也是不够的,也不应仅仅为了单纯的粮食增产目标。我国的农业要突破,就必须超越黄宗智所讲的“制度化了的‘半工半耕’过密型农业”,实现我国农业形态的革命性转型。而在粮食早已不再仅仅承担着温饱功能的条件下,粮食的质量和多样性显得更为重要。因此,如何在农业科技与农业质量和多样性之间寻求平衡,将是更富挑战性的议题。同样重要的是,从事农业生产的优质劳动力如何得到持续性供给,也已变成一个越来越紧迫的现实问题。                                         

                                                                                       2012-1-5东湖畔面壁斋

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