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刘伟的博客

 
 
 

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武汉大学政治学学士(2000),北京大学政治学硕士(2003),复旦大学政治学博士(2008),华中师范大学政治学博士后(2011-2014),英国诺丁汉大学访问学者(2014-2015)。现为武汉大学政治学教授,博导。主讲《政治心理学》、《发展政治学》、《中国政治与政府》等专业课及《当代中国政治制度》等通识课。兴趣涉及基层政治、当代中国政治与后发国家政治转型。著有《难以产出的村落政治》(中国社科版2009)、《普通人话语中的政治》(北大版2015)等,译有《多元社会中的民主》(上海人民版2013)。

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刘伟:“就官员财产申报制度答《财政监督》杂志”  

2013-05-25 21:11:02|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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背景材料:

2013年2月,安徽省庐江县官员财产公开已经有一年半时间,先后有285个副科级干部和20个正科级干部的家底被“晒”了出来。虽未引发广泛关注,庐江县却在低调中不间断地推进官员财产公开工作,公开对象从拟任副科级干部,到拟任正、副科级干部;公开范围从网下到网上。而此前一些地区开展的官员财产公开试点,有尝试一次无疾而终者,上网面向社会公开者也寥寥无几。

2013年1月18日,在广州市“两会”上,广州市政协副秘书长范松青递交提案呼吁推行官员家庭财产申报公开,且其一段自曝家底的陈述引起社会广泛关注——“我们一家三口,目前仅有一套房改房,是1998年市纪委分的楼梯房,面积约74平方米,那个位置的二手房市场价格,约每平方米1万多吧,我不太肯定。2003年之前,我还有一套五十多平方米福利房,位于五羊新城,后来以四千多元/平方米卖掉了。”与此同时,广东省多位地市党政主要干部也不乏有“如有通知,愿意公开财产”的积极表态。此前十八大召开期间,有好几位中央高官表示愿意公开财产,新华社采写的七常委人物特写也被解读为是家庭财产信息公开的信号。

官员财产申报与公示向来是舆论关注焦点,这一在国际上被称为“阳光法案”的制度,被普遍认为是“反腐利器”,在我国自1987年首次提出至今也已历时20余年。20余年间这项制度的推进取得一定进展,但尚未建立起真正意义上的“阳光法案”:全国人大常委会1994年就将财产申报法列入立法规划,但至今仍未出炉;其后财产申报制度纳入公务员法,但并未做出明确规定;《关于领导干部报告个人有关事项的规定》也行之有年,但实践中效果并不明显;先后有近30个市、县进行官员财产申报公开试点,但未实现真正破局。十八大后,官员财产申报公开再次升温,“表哥”“房叔”“房妹”等事件也从反面揭示着“阳光法案”的出台必要。“阳光法案”为何难产?在官员积极表态、基层不断实践、舆论持续关注的当下是否到了推进官员财产申报公开的有利时机?应从哪些方面作为让“阳光法案”真正走向“阳光”?本期“监督沙龙”聚焦官员财产申报公示制度,探讨“阳光法案”的困境与出路。

1、财产申报制度是指根据国家有关法律规定,一定范围内的国家公职人员按照法定期限和方式,对其个人及与之相关的人员所拥有财产的状况向专门机关如实申报,接受该机关和社会公众检查监督并承担相应法律责任的制度。这一制度易被称为“阳光法案”。请先谈一谈推行“阳光法案”的意义何在?

刘伟:“阳光法案”使官员的财产状况得以公开,为相关机构和社会公众进行监督提供了依据,因此可以有效抑制国家公职人员的腐败倾向,是世界公认的“反腐利器”。推进“阳光法案”对于防止公共权力被滥用,促进公共权力在公开和法治的轨道上运行,具有至关重要的意义。

2、对背景材料中安徽庐江县官员财产申报公开试点工作怎么看?

刘伟:庐江县的试点工作已经进行了一年半的时间,虽然没有引起媒体的广泛关注,但应该非常值得肯定,希望能长期坚持下去。该县要求财产申报公开的范围扩展到科级,虽然依然是基层公务员,也是一个不小的进步。但要取得实质性的突破,可能还需要继续推进到副处和处级。

 3、部分地方官员财产申报公开被指昙花一现、“人走政息”,安徽庐江县一年半的试点实践中也同其他试点地区一样面临困境:一是地方没有权力核查官员申报财产的真实性,二是担心公开财产会刺激普通民众的敏感内心。对此又作何解读?

刘伟:这两种情况的确存在,但不能就因此而退缩。官员财产申报公开是一个必然趋势,但要作到真实和稳妥,需要相关的制度完善,因此也需要时间。核查官员申报财产的真实性,可能没有人们想象的那么困难,主要是我们要实现制度创新,授权某一机构核查的权力,同时接受公众的举报和监督。至于公开财产会刺激普通民众的敏感内心,是存在这种风险。但可以采取渐进的实施策略,如开始只要求欲升迁的官员申报财产,再逐步扩展到所有的官员;又比如,开始只要求公开不动产(主要是房产),再逐步扩展到官员的银行帐户及其他财产,等等。

4、应如何全面评价官员财产申报公示制度在地方的探索实践?

刘伟:官员财产申报的阻力,在中国目前还是相当大的。因此,部分地方政府进行的探索,至少具有破局和累积经验的意义,也引发了公众的关注和思考,首先是值得肯定的。地方的探索,总体上看,涉及的公职人员的层次相对较低,而且能长期坚持下来的并不多见,取得的成效也不是非常大。地方的实践要取得实质性的进展,可能还需要我们国家的顶层设计。

5、近年来官员对于财产申报公开的正面表态越来越多,如背景材料中范松青“晒家产”者也并不鲜见。但从另一层面来看这也多是对于媒体、舆论的一种回应,距离真正建立起官员财产申报制度的官民共识可能还存在一定距离。对此您怎么看?

  刘伟:相比于之前没有官员就财产申报公开表态的状况,越来越多的官员对此表态,发表看法,虽然更多的是对媒体、舆论的一种回应,毕竟是一大进步。这至少说明,相当多的官员已经认识到财产申报公开的合理性和必要性,而且会产生一定的社会影响,使公众对此问题也产生一定的认知。当然,官员群体所能接受的财产公式的范围和方式,与民众的期待肯定存在差异。部分官员会抵制财产公开,部分官员虽然支持,但可能希望循序渐进;民众当中,一部分人可能不相信财产公开制度会真的建立,一部分支持财产公开的,可能希望从上到下各级官员的全面财产公开,并借此反腐败,暴风骤雨,将“有问题”的官员绳之以法。官民就财产申报公开的主体范围、财产范围和实施方式与步骤,暂时是缺乏普遍的共识。但咱们也不能说官民共识一点都没有,至少官民之间对实施官员财产申报公开的必要性还是有基本共识的,这就构成了我们展开相关制度设计的社会基础。

6、包括《关于领导干部报告个人有关事项的规定》在内的相关官员财产内部申报制度已行之有年,但效果并不明显。亦有学者明确指出近年来不断增加的腐败案件中没有哪一位贪官是因为以上规定的实施而翻身落马。这说明了什么?

刘伟:这说明,我们想只通过内部监督就抑制腐败的愿望是落空了。靠党内部,政府内部的规则、机构和人员来实施有效的财产申报,在思路上成问题,在效果上也是不成功的。要改变这一状况,必须引入外部监督即社会监督的机制,给予公众知情权并予以全程监督。内外机制相结合,才会给财产申报公开的官员以压力,并对自己申报的真实性负责,更重要的是,防止在申报之后运用权力为自己及其家人谋取非法财产。

7、通过以上分析,结合您对该问题的认识请谈一谈官员财产申报制度建立的困境究竟何在?

刘伟:官员财产申报制度建立的最大困境在于,由于公共权力运行的不规范,官员群体的财产状况“完全清白”的可能并不多,对于最高决策者来说,要真正建立全面的官员财产申报制度,不仅意味着他们自己要率先垂范,更在某种程度上意味着他们与整个官员队伍为敌,所以会比较谨慎。而官员群体因为害怕财产申报制度真的实施,会触及自己现有的利益和今后的收益,也多对此不那么积极,甚至干脆抵制。说到底,最主要的还是官员群体作为既得利益者,对该制度的建立和实施造成了困境。与此伴随的还有,在官民不信任、官民关系不佳的时代背景下,民众对官员存在“羡慕嫉妒恨”的社会情绪,他们希望通过财产申报公开惩处一些官员,这也使官员群体感到紧张甚至恐惧。

8、针对困境,您认为启动和突破官员财产申报制度建立的关键又何在?

刘伟:启动和突破官员财产申报制度建立的关键,我认为主要是两点,一是从较高层的官员财产公开做起,形成全国范围内的舆论氛围和社会共识;二是设计一套社会公众知情并全程监督官员财产申报的制度,将外部监督真正引入财产申报,改变财产申报过程中的权力结构。

9、有专家认为,一个完整的官员财产申报制度应包括“申报对象——申报——公开——监督——问责”五个环节,一些地方实践仅仅走到“公开”这一步,现有相关制度对监督、问责的具体规定也相对乏力。针对各环节您认为应如何建立健全官员财产申报制度?

  刘伟:这五个环节缺一不可,公开只是其中的第一步,但是非常重要的一步。同时,我们也要看到,公开本身就具有一定的监督效果。当然,对公开后的监督和问责,特别是问责,我们现在的相关规定比较空泛,需要细化和明确。这就需要我们科学研究,参考国外的成熟做法,严格设计相应的制度,由相应的机构来监督和问责。在公开环节,一定要强调对媒体和社会公开;在监督环节,要强调舆论监督和社会公众监督;在问责方面,作到明确、规范和严格。

10、中纪委回复连续七次提出“阳光法案”建议的全国人大代表韩德云时确认在研究“怎样拿出一个有中国特色的、符合国情的公开方案”,另一方面,实行官员财产申报制度还需十年、不适宜大范围推开、配套仍不完善等声音也此起彼伏,您认为当前实行官员财产申报制度时机是否成熟?当然,就这项制度的建立应从顶层设计出发、自上而下推进基本达成共识,请您从“阳光法案”的顶层设计角度试给出该制度建立的方向标、时间表、路线图的建议。

  刘伟:关于官员财产申报,世界各国已有现成的作法供我们参考;国内围绕这一问题的相关制度建设也具备了一定的基础,相关舆论准备也比较充分,特别是知识界和舆论界对建立官员财产申报制度的要求已经比较强烈。在这样的背景下,经过审慎的设计,短期内制定并实施官员财产申报制度是可行的。至少可以要求从某个时间开始,所有新升迁的干部,必须申报财产,并向媒体和社会公开。只要高层有此决心,这是完全可以作到的。至于有人认为官员财产申报不适宜大范围推开,配套仍不完善,也不能说没有一定的道理,但我们可以采取逐步铺开的策略,以规避全面铺开的阻力和风险;相关的配套制度,也可以从现在开始逐步去完善。关键是要走出第一步,一边做一边完善。幻想将所有的问题都研究清楚,一步到位地设计出绝对完备的制度,在条件完全成熟的情况再实施,不仅不现实,更是为拖延时间找借口。

从顶层设计的角度看,要将官员财产申报公开纳入全国性立法程序,并及时推动立法过程。同时,从高层官员开始垂范,所有新任职的高层官员,都公开其财产状况,以形成全国效应。本届政府完全可以在各地实践的基础上,参考国外的成熟作法,完成相关的立法工作,出台相应的法律,使已有的官员财产申报实践规范化。只要高层有决心,在5到10年内,实现制度设计的突破,并在全国范围内着手实施,是应该可以作到的。(载《财政监督》2013年第9期。)

                                                                                                                  2013-4-24

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