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武汉大学政治学学士(2000),北京大学政治学硕士(2003),复旦大学政治学博士(2008),华中师范大学政治学博士后(2011-2014),英国诺丁汉大学访问学者(2014-2015)。现为武汉大学政治学教授,博导。主讲《政治心理学》、《发展政治学》、《中国政治与政府》等专业课及《当代中国政治制度》等通识课。兴趣涉及基层政治、当代中国政治与后发国家政治转型。著有《难以产出的村落政治》(中国社科版2009)、《普通人话语中的政治》(北大版2015)等,译有《多元社会中的民主》(上海人民版2013)。

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刘伟:“大国治理中的基层干部”  

2013-06-04 16:16:37|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(本文系《人民论坛》杂志http://www.rmlt.com.cn/约稿,发表时有删节。)

所谓“基层”,从字面上讲,就是政权体系中直接面对治理对象的那个层面。但在中国,“基层干部”所指的对象并不确定。因为,中国在城乡的基层政权设置是不同的,而且人们所理解的基层也不尽一致。比如,在城市地区,街道办事处的干部往往被称作基层干部,但街道办事处只是区政府的派出机构,并非一级政权。严格地讲,区政府的干部才是城市的基层干部。而在乡村地区,乡镇干部当然会被认为是基层干部,但人们有时也会把县里的干部纳入进来。这样认为也不是全无道理,因为在漫长的帝制时代,县作为中国的基层政权,其建制一直是最稳定的。将县乡干部放在一起,认为他们是中国基层治理的主体,与中国的实际情况也多有契合之处。问题还不仅如此,在日常用语中,人们有时还会把基层群众自治机构的领导人也称为基层干部,包括城市的居民委员会成员和乡村的村民委员会成员,以及同级的党组织负责人。之所以有人这样看,主要还是因为群众自治组织的“行政性”大于“自治性”,以至于不能“不把他们当干部”。这样一来,当我们在讨论基层干部群体时,就需要作出严格的限定。在本文中,笔者讨论的对象限定于乡镇干部。因为,从某种意义上讲,乡镇干部是最能代表中国基层干部群体的类型,他们的处境也最能呈现基层干部处境的独特性。而对中国作为一个大国的治理而言,他们的形象所折射出的问题,尤其值得我们深思。

大国治理中的基层干部

我国乡镇干部呈现出的独特形象,需要放在大国治理的背景中来分析。所谓大国,一般意味着国土辽阔,人口众多,内部治理事务的多样性与复杂性也比较高。大国与小国的治理逻辑存在差异。小国的国家规模小,治理事务不那么繁重,行政层级可以简化,基层既可以实行自治,也可以实行“他治”,全国甚至也可以实行直接民主。但大国会有所不同,因为治理的效果与治理的范围密切相关。在当今世界的众多大国当中,主要采用联邦制和中央集权制两种国家结构形式。在联邦制下,联邦的各构成单位享有自治权,它们各自的治理区域内也存在基层政权,也有基层干部。但联邦制下的基层政权多实行自治,比如美国乡镇自治的传统源远流长,至今依然。在美国的乡镇,当地民众选举产生领导机构,乡镇干部向本地民众负责,为他们提供公共服务。因此,实行联邦制的大国的基层干部,他们最大的压力来自于当地基层社会,而非自上到下各级政府的统一指令或要求。另外一种类型就是中央集权制,比如中国。在中央集权制下,从发生学上看,只有基层政府才直接与普通民众打交道,在基层政府之上设置的各级地方政府,主要是为了监督和控制下级政权,以保持中央权威和政令统一。中央集权体制强调地方权力由中央授予,下级服从上级,全国各地服从中央。由于中国幅员辽阔,人口众多,需要设置多层级的地方政府。这样一来,基层政府与中央政府在管理距离上就比较遥远,所谓“天高皇帝远”,却又不能实行真正的自治。在帝制时代的中国,只有县下面的乡村社会,才能有一些半正式的乡绅自治。乡绅虽然分担着基层治理的功能,但他们显然不是基层干部。

自近代中国开始进行现代国家建构以来,国家权力向县以下延伸乃大势所区。在县之下,逐渐出现了正式的权力机构和人员配备。但这一举措改变了之前乡村治理精英的性质,即由原来的“保护型”向“汲取型”转变,因为他们需要向上负责,从乡村提取资源,而乡村社会的自治再也无法保全。中国人民共和国的建立是现代国家建构的深化,政党和政府权力全面延伸到县之下的乡村社会。到人民公社化时期,政治权力的延伸达到前所未有的程度,乡村社会的自治性全面窒息。20世纪80年代我国撤消人民公社,在其基础上重建乡镇政权,从此之后乡镇作为基层政权的建制稳定了下来。从国家治理的角度看,乡镇政权是中国政权体系的底座,“上面千根线,下头一根针”,乡镇政权要承接从中央到地方各级政府下达的指令,也就是说它处在“压力型体制”的最末端;另一方面,乡镇政权毕竟处在乡村社会当中,受到当地乡土性社会网络的影响,直接面对当地民众展开工作;最后一个方面,乡镇毕竟是《宪法》规定的一级政权,它具有自身的结构与功能,也具有自身的需求与利益。这三个方面的因素交织在一起,致使乡镇干部的形象显得复杂而矛盾,负面而消极。

中央政府眼中的基层干部

在中央看来,基层干部最大的责任,就是严格执行中央的各项政策和指令,完成中央设定的各项指标。一方面实现基层社会的稳定与秩序,另一方面带动基层社会的繁荣和发展,使老百姓能够安居乐业。但难就难在,中国各地的情况并不一样,所以中央的统一要求实际上也都比较原则化,或者只是设定一个范围或底线。在中央集权体制下,各级地方政府在执行中央政策的过程中,也都会加入自己的意图和变通,致使乡镇政权在执行时,其所真正承担的政策“早已不是当初的模样”。但出了问题,责任却全部落在它身上。对中央而言,基层出了问题,基层干部首当其冲要承担相应的责任。因为在中央看来,自己的政策本来是好的,一执行到基层就坏了。由于鞭长莫及,中央也难以有效管理基层干部的行为。中央只能将板子打到地方干部和基层干部身上,尤其是形成了对乡镇干部的负面印象。乡镇干部在中央眼里的负面形象,是由他们之前的表现造成的。到后来,为保持中央的权威并获取基层民众对中央的支持,中央对乡镇干部越来越不信任。体现就是近年来,先是全面取消农业税,上收财政权,后是在诸多惠农资金的发放上,中央也力主直接发放到农民手中。诸多涉农工程,也是中央和地方政府绕开乡镇,直接承包给公司去操作。乡镇政权不再受倚重,乡镇干部不再受信任。

地方政府眼中的基层干部

在地方政府特别是县政府的眼中,乡镇干部是它们不得不依赖的“腿”。县对乡镇干部的期待自然是,通过给予后者一定的权力,下拨一定的钱款,后者就迅速地行动起来。但结果却经常不能让他们满意。原因主要涉及两个方面:一是乡镇干部要么不积极,要么不能严格执行县方面的意图,也不能圆满完成县设定的各种指标;另一方面,乡镇干部在执行的过程中,往往还会惹出新的事端。县政权自然也难辞其咎,只能将板子打在乡镇干部上。但实际上,虽然所有的“条”都需要乡镇相应的部门和人员去落实,但乡镇所能掌握的资源和拥有的权力却极其有限。特别是在税费改革之后,乡镇失去财政自主性,诸事都得依赖县政府的财政拨款,而对于完成县下达的各项任务来说,仅仅靠县的拨款又是不够的,乡镇干部还是得“开动脑筋”去“开辟财源”。其结果也就在意料之中,既想让马儿跑,又不给马儿足够的草。县不能充分地考虑乡镇的实际处境,将层层下达的指标最终压在乡镇干部身上,不能完成就是“执行不力”,出了问题就是“麻烦制造者”。说到底,县政权掌握着资源优势和话语权,乡镇干部的形象是这一格局的产物。

舆论界、学术界眼中的基层干部 

在舆论界和学术界,乡镇干部的负面形象往往多于正面形象。即使是相对中性的形象,也并不常见。乡镇是直接与基层民众打交道的最前线。在执行中央和上级政策的过程中,在处理乡镇范围内的治理事务时,难免会出现一些失误,甚至引发矛盾和冲突。一旦出现治理上的焦点事件,传媒一般都是从社会和普通民众的立场出发,对乡镇干部进行“揭露”和“批判”。揭露他们为了私利而侵犯民众利益,批判他们罔顾中央的三令无声而肆意妄为。对一部分乡镇干部来说,这种“揭露”和“批判”并不过分。但由此塑造出来的“基层干部差”的形象,几乎成为所有人思考乡镇干部的“第一印象”。而学术界对乡镇政权的认知和评价,长期以来都是不足的。一个实例就是,本世纪初学界对中国乡镇政权的未来展开了争论。部分学者就主张撤消现有的乡镇政权,只保留作为派出机构的若干机构。乡镇作为一级治理主体的地位并未得到他们的认可,乡镇干部的形象也就可想而知了——他们不仅没有发挥积极作用,反而经常起到消极作用,甚至是有些多余。部分学者通过研究也发现,乡镇干部一方面既不完全代表中央和上级政府的意志,也不完全代表本地民众的利益,他们只追求自身的利益。为了自身的利益,他们会以基层的情况为依据,对上面提出各种要求;在基层民众面前,他们又强调上面的要求,而扩张自己的利益。记者和学者当中,理解乡镇干部实际处境的有不少,但在作品中真正能为他们“正名”的并不多。记者和学者掌握着相当的话语权,他们对乡镇干部形象的负面描绘,影响着政府和公众对乡镇干部的基本看法。 

基层民众眼中的基层干部

在基层民众的眼里,乡镇干部的形象往往与“贪”和“坏”联系在一起。“贪”主要是看到乡镇干部的大吃大喝,以及在各种权力运作中的中饱私囊,乡镇干部利用手中权力“先行致富”,或者帮助跟他们走关系的人获得好处。乡镇也就那么大,这些事情,当地民众也都看在眼里,记在心头。怨恨与不满经过传播和发酵,就很难在短时间内改变。在笔者所作的农民政治心理调查中,绝大多数农民对乡镇干部都有着“太腐败”的定性判断。至于“坏”,往往与乡镇干部对待民众的态度与方式有关。税费改革以前,乡村两级政权每年都要伸手向农民要钱要粮,农民负担沉重,干群关系紧张。在此背景下,乡镇干部离“掠夺者”的形象并不遥远。当时流行的话是,“催粮要款,要钱要命”。乡镇政权为基层民众所作的事情,以及一些公共支出所必需的摊派,基层民众并不一定都能理解。但税费的征收和计划生育中的罚款与强制,却是显而易见的,他们对乡镇干部的坏印象大都由此而来。农业税取消之后,乡镇不再向农民要钱,农民一般也无求于乡镇,除了极少的一些事务如办证和计划生育,不得不与乡镇干部打一些交道外,他们也会感觉乡镇干部与他们的关系不大。与此同时,乡镇政权的工作重心逐渐转到招商引资和“维稳”上面。招商引资往往涉及土地征用和拆迁,极易引发矛盾。维稳方面的“一票否决”,也使乡镇干部草木皆兵,对部分百姓严防死守,疲于奔命。但在老百姓的眼里,他们这样做无异于“压制”,对他们的印象自然也好不起来。

基层干部眼中的自身形象

与乡镇干部们交流,他们的无奈感和委屈感让人印象深刻。“责任大,权力小”,“我们也没办法”,“两边都得罪不起,两边都不讨好”,是他们的共同抱怨。一方面,处于中国官僚等级序列的最末端,要向上升迁的空间非常有限,职业前景非常暗淡。除了一二把手,一般的乡镇干部过了40岁,如果还只是一个副科级,也就提前进入职业的卷怠期,失去工作的积极性,不想干事的人大有人在。在他们看来,一辈子呆在乡镇,说明自己没有什么能力,因为有些能力的人都会“望上走”,或者谋求别的出路。另一方面,他们又不得不应付来自上面各方各面的要求,对上面应付得好,往往就意味着花更多的钱,更多地折腾当地民众,民众因此就不买他们的帐,将怨气撒在他们身上。如果偏向当地民众,适当考虑一下民众的利益,抵制或变通一些政策,老百姓却不一定会叫好,却可能因此得罪了上面。特别是在税费改革直至取消农业税之后,乡镇政权不再能够向村民收取相关税费,“乡财县管”,所有的转移支付都到了县,一切都依赖县的财政给予。但除了收取税费,乡镇其他的职责并未减少,所以他们还得努力去做事。在资源贫乏的乡镇,乡镇干部的处境尤其艰难,一旦出现问题,他们就会面临来自上面和舆论的全面讨伐,真是“有苦无处说”。

结语

基层稳,天下定。国家的繁荣发展,最终还是要落实到基层,体现在基层。所以,基层社会的良善治理,对中国这样一个大国而言,其重要性是怎么强调都不为过的。乡镇干部形象上的诸多尴尬,既反映了中国在大国治理机制上的困境,也反映了乡镇干部作为一个群体,他们的主体地位被压抑,他们的声音被淹没。中国作为一个超大规模的社会,实行的并非基层政权自治的治理模式,而是采用了中间层级较多的中央集权制。乡镇干部处在权力科层体系的最末端,权力不大,资源不多,责任却异常重大。在话语权上,他们面对上级政府只有执行的义务却无反驳的权力,面对媒体,他们也处在一个被塑造的位置。面对基层民众,他们也没有多少道义上的正当性,因为民众可以拿中央的政策和要求捍卫自己的利益。既缺乏道义资源,又欠缺治理资源的乡镇干部群体,在承担基层最繁重的治理任务时,他们应该得到更多的理解和“正名”,他们尴尬的形象应该得到更多的改观。而这种改观能否实现,归根结底,取决于中国治理结构的调整和变革。更明确地讲,就是我们对乡镇政权究竟如何定位,是否承认其作为一级治理单位的必要性和主体性。只有这个问题得到了明确,乡镇干部的主体性才能建立,其形象也才能得到真正的改观。(删节版见http://www.rmlt.com.cn/qikan/2013-05-31/84483.html

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