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刘伟的博客

 
 
 

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武汉大学政治学学士(2000),北京大学政治学硕士(2003),复旦大学政治学博士(2008),华中师范大学政治学博士后(2011-2014),英国诺丁汉大学访问学者(2014-2015)。现为武汉大学政治学教授,博导。主讲《政治心理学》、《发展政治学》、《中国政治与政府》等专业课及《当代中国政治制度》等通识课。兴趣涉及基层政治、当代中国政治与后发国家政治转型。著有《难以产出的村落政治》(中国社科版2009)、《普通人话语中的政治》(北大版2015)等,译有《多元社会中的民主》(上海人民版2013)。

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刘伟:“就官员政绩考核变革答《财政监督》杂志”  

2014-01-14 16:56:07|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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1、 背景材料中提到的南京市落马市长季建业曾被称作“季DP”,是对其大搞政绩工程,建立在GDP冲动之上的“政绩腐败”的一种讽刺。更有一些老的领导干部看到某些官员的落马直接感慨道:“GDP害死人”。GDP为何有如此大的“威力”?您是如何看待这种“官出数字,数字出官”的现象?

刘伟:解读该现象,首先应认识到国家重视GDP和政绩考核关注GDP的大背景:改革开放以后,国家主要发展方向是以经济建设为中心,这是一个国家战略,也是地方政府的主要工作任务,因为政府要服务于经济发展,因此其对经济建设指标的强调无可厚非。在经济发展起飞阶段,强调总量上的GDP应该说与整个国家发展重心密切相关;与此同时,相对于其他指标来说,GDP是一个显性、直观、易测量的指标,在我国这种“压力型”考核任命体制下便成为一个主要指标;且在中国近二三十年的发展过程中,经济增长有较充分的空间,地方政府通过经济资源的整合即能实现增长,官员作为理性经济人,肯定会选择这一相对简单、易出成效且易被上级认可的指标来发展。因此,GDP的重要性便与中国的社会发展阶段以及官员整个升迁机制有着深刻的关联。

而当过分强调GDP、GDP几乎成为地方官员升迁的首要因素时,所谓“官出数字,数字出官”,这种重要性就导致地方官员急功近利,为了政绩和经济发展的指标而不择手段,忽视地方政府的实际情况和地方民众的承受力,人为地应用政治权力去拉动经济的虚假繁荣。这就相应产生很多问题:其一就是权力的腐败,其二就是主管经济发展的主要领导权力很难受到有效制约,此外就是经济发展的方向和类型不一定符合地方实际,还有一点更重要的就是,过分强调经济增长可能以完全牺牲环境和当地民众的一些传统利益为代价,比方说以经济增长的名义进行的土地拆迁、上新项目等对历史文化资源的破坏,从长远来看都是对国家发展更致命的打击。因为考核只有一个经济指标,社会、历史、文化等维度的指标没有被纳入进去,相应地,这些东西也就不一定能得到很好地保护。这是往更深一层讲的唯GDP论英雄带来的负面效应。

 

2、 在我国以GDP即国内生产总值为主要政绩考核指标的历史已近30年,《通知》发出后立刻成为关注焦点:挥舞近30年的GDP 指挥棒为何一朝发生变化?您又是如何评价此次出台的新规中官员政绩考核“指挥棒”的转向?其影响几何?

刘伟:“指挥棒”转向有如下方面的原因:其一,生态问题的显现,环境危机的倒逼,国内外对于生态问题的越来越多的关注,使政府做出应急性调整,不再单纯强调GDP。其二,中国经济腾飞三十年,发展至今经济本身出现很多问题,但是更重要的是社会和政治方面出现了很多治理上的问题:社会矛盾的加大和治理困境的凸显都要求不能单纯只强调经济本身的增量,而要看到经济发展成果的公平分配,还要注重社会治理水平的提升,这都不是单纯以经济增长为导向能够解决的问题,还需要纳入政府其他方面的考核标准来应对。

归根结底,整个中国社会和经济发展到当前阶段,需要进一步往前走,要求“指挥棒”转向,这里分两个层面理解:一是发展仍然很重要,需要进一步坚持发展,因为很多问题仍需通过发展来解决;二是需要做一些纯粹的独立性的治理变革,包括政府行为模式的调整与改革,这不是单纯的发展问题,这是改革的问题,评价的维度应从经济发展中跳出来,应有一个更加多元化的能够适应目前社会需要和政府现状的综合评价体系。

“指挥棒”转向后,官员政绩考核的这种制度性调整,将会使官员任职时考虑经济增长以外的指标,同时也会降低单纯的经济增长在整个政府工作中的独霸地位,使地方政府在治理过程中摆正位置,做政府应该做的事情,因为有很多经济增长的事情应该是放给市场去做的,GDP不是单纯用权力去推动,而是让市场自身去实现增长,政府负责提供公共规则的维持、产权的保护,并致力于公共治理与社会问题的解决,这样就有利于当地社会的稳定以和民生的发展,尤其会让当地民众对社会发展产生积极的感受。而对地方官员来说,要想向上升迁,首先要适应新的考核指标,这是最直观的影响;其次,调整完善后的指标包含着新的政治理念和国家治理的理念,指标的不断落实也是这种理念的强化和普及,这样就会使政府和民众在整个经济社会发展方面产生观念上的变化,这些都是可预见的积极影响。长远来看,官员绩效考核指标若能得到切实调整,将会使地方政府的发展呈现出一种新面貌,重塑国家发展格局,并将构筑中国未来可持续发展和可持续治理的根基。

 

3、 此次中组部下发《通知》的目的之一就是“要从制度层面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,把不简单以GDP论英雄的导向真正树立起来,引导(各级)领导干部树立正确的政绩观。”相关负责人也明确解释未来的干部政绩考核将从五个方面体现“不以GDP论英雄”,一是考核不能“唯GDP ”,二是不能搞GDP排名,三是限制开发区域不再考核GDP,四是要加强对政府债务状况的考核,五是考核结果使用不能简单以GDP论英雄。但是历史告诉现实,放弃GDP政绩考核不易做到,近十年间对于淡化GDP的官方声音和努力时而有之。您如何看待GDP考核惯性?对于新规的落实您认为现实困难都有哪些?

刘伟:如前所述,GDP考核的重要性与中国的经济社会发展阶段以及整个官员升迁机制有着深刻的关联。当前中国仍然以发展经济为主题,经济增长仍有空间,GDP等经济指标的重要地位仍有其合理性,且长期存在抓经济工作、短期见效的政绩工程易升迁的现象,这些都构成了GDP考核的强大惯性和新规落实的现实阻力。若要突破以往GDP 考核惯性,我个人认为,完全放弃GDP和将其放在一个不那么重要的位置都不现实,GDP依然很重要,只是现在要摒弃以往单纯以征地、办厂、搞房地产等不符合当地实际情况和超出经济资源承载力的经济增长,代之以务实的有质量的符合社会需求和民众需要的GDP增长。

因此,突破以往GDP考核惯性,要做到的第一个层面,应是在依然强调GDP的同时增加其他维度的重要性;第二个层面是,GDP的考核方式要加以改进,比如应由原来强调GDP的总量到现在看结构,由原来看数量到现在重质量,由原来只看产出到现在还要看成本和代价,特别要看环境的代价和社会的成本。把这些因素都考虑进来,如果经济仍保持高质量的增长,使当地民众受益,这也符合国家整个经济和社会的发展导向。

 

4、 新规强调“要看全面工作,看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效”,一个“全面”并不易把握。“以GDP论英雄”的政绩考核制度走到尽头,新的游戏规则该如何落地?

刘伟:一方面,学术界对于地方政府治理指标和官员绩效考核指标的研究要继续进行,另一方面,政府应有意识地吸收学术研究成果,将其纳入政府考核指标的设计中来。政绩考核制度改革后,考核将比以往更复杂、难度更大,但这是一个成熟的现代化国家治理体系和地方治理体系的建立过程中必须要解决的问题。尤其是在我国,地方政府的治理水平和绩效考核指标的完善,需要政府内部相关权力部门通过实质性的举措来推动,同时也要激活社会监督舆论,使指标设置更加科学,也能得到更多民众的认同,给地方政府考核体系在设计和执行的时候施予更多压力,这样考核体系的改革才能更好地推动。

 

5、 政绩考核,关系各级党政领导干部的工作评价,关系干部选拔的价值导向,是党政领导干部工作的“指挥棒”和评价工作成效的“度量衡”。请您谈谈一个科学有效的官员政绩考核评价体系应是怎样的。

刘伟:理想的官员政绩考核首先要能更好地激励官员行政,另外要符合整个经济社会文化发展的现实和需要。在此背景下,在涉及具体的绩效考核指标时应考虑两个方面:一是当前社会发展和政府治理面临的最主要问题是什么,政府应承担怎样的职能、应以何为工作重点,这个关乎设计指标的内容;二是关注指标具体设计的技术性环节,可借鉴国外相关做法,充分反思总结过去设计中的不足,以建立一个较为科学的指标体系。

具体来说:如何让现有的绩效评价指标更加科学,从政治学专业角度来说,应加入治理水平和质量相关方面的权衡。即改变原来仅有的经济维度的考核,而将地方治理绩效考核纳入进来。这一指标,就我的理解大致包括:一是处理当地社会矛盾的能力;二是建立民众表达利益和解决矛盾的机制的能力,即建立制度管道和公共平台让当地民众有效解决他们在社会生活中遇到的问题;三是地方政府权力运用的规范性和合法性的考量,即对政府本身行为质量的考核;四是政府对当地社会民众财富的再分配能力,即实现社会公平的能力。

总体来讲,经济指标是其一,经济发展仍然是中国目前最重要的问题,经济发展的质量和结构以及对GDP的考量依然是一个主要依据;第二就是生态指标,因为现在生态危机的确很严重;第三就是政府治理和权力运用的指标。这一指标与经济增长和生态之间,实际上也联系在一起。但政府治理指标本身有其独立性,应单独考核。最终形成公共性、政治性和社会性统一纳入考核体系的平衡框架。(本文为编辑采访记录草稿,载于《财政监督》2014年第1期,发表时有删节。)

                                                                                                        2013-12-30上午

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