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刘伟的博客

 
 
 

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武汉大学政治学学士(2000),北京大学政治学硕士(2003),复旦大学政治学博士(2008),华中师范大学政治学博士后(2011-2014),英国诺丁汉大学访问学者(2014-2015)。现为武汉大学政治学教授,博导。主讲《政治心理学》、《发展政治学》、《中国政治与政府》等专业课及《当代中国政治制度》等通识课。兴趣涉及基层政治、当代中国政治与后发国家政治转型。著有《难以产出的村落政治》(中国社科版2009)、《普通人话语中的政治》(北大版2015)等,译有《多元社会中的民主》(上海人民版2013)。

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刘伟:“就‘一把手’分权答《财政监督》杂志”  

2014-04-13 12:00:39|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    背景材料:

    近日,山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定(试行)》,着力给党政主要领导行使权力套上一个“制度的笼子”。党政主要领导是指全省党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和事业单位的领导班子主要负责人。党政主要领导不直接分管下列工作:干部人事工作;财务工作;工程建设项目;行政审批;物资采购。据悉,山西是较早在全省发文限制“一把手”人财物权力的省份,此前,广东、辽宁、安徽、云南、重庆等多个省份及市县也做过类似尝试。

    值得注意的是,“一把手不直接分管”的改革在地方试点的基础上,国家层面也已有所回应。中央纪委监察部2013年12月4日在其官网刊文《如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督》指出,“应适当分解主要领导干部的权力和责任”,强调“一些地方推行主要领导干部不直接分管具体事务的制度,形成‘副职分管、正职监管、集体领导、民主决策’的权力运行机制,主要领导干部末位发言制度等,值得借鉴。”随后,中央纪委研究室在中央纪委监察部网站就十八届中央纪委三次全会精神进行解读时更为直接提出,要切实强化权力制衡,按照分工负责原则,适当分解主要领导干部权力,减少主要领导干部对具体事务的插手干预,积极探索推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度。今年1月16日,国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨在全国海洋工作会议上提出,将试行党政“一把手”不直接分管“人、财、物”的改革。这也是国家部委层面首次做出的试点尝试。

    近年来,纪检监察机关查处的腐败案件中,有相当一部分是主要领导干部,有的还是高级干部。据统计,在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中,一把手的比例占总数1/3以上;在厅局级以上干部中一把手的比例更高。这说明,对一把手权力的制约和监督仍然是一个薄弱环节。“一把手”易“出事”说明了什么?“一把手”被限权是否有助于遏制贪腐?已试行多年的“一把手”分权为何在此时受到如此多的关注?对于“一把手”分权制约的改革应如何进一步改进完善?本期监督沙龙关注“一把手”分权,就该项改革的具体问题进行相关探讨。

    1,对山西省近日出台的对“一把手”分权限权的规范文件您作何解读及评价?给“一把手”分权限权的意义何在?

    刘伟:在中央强力推进反腐败进程的背景下,该文件的出台表明部分地方政府也在试图在制度反腐上寻求突破。从制度创新的角度看,山西省出台这一文件,值得肯定,并有待我们进一步的观察。文件的具体表述,将导致领导权力的多元化分配,并形成新的制约关系,如果运作得好,可能成为制约“一把手”权力的一种路径。

 

    2,从背景材料知,对“一把手”分权并非新鲜创举,一些地方的探索实践已行之有年,中央近来对主要领导干部权力和责任的分解也有了更多更为明确的表述。“一把手”分权为何在此时受到如此多的关注?说明了什么、有何意义?

    刘伟:“一把手”分权为何此时受到如此多的关注,一是近期中央层面在反腐方面的力度已为民众普遍感知,在此背景下,人们期待“一把手”分权能从之前的“要求”变成“实践”;同时也说明,这么多年我们一直在反腐,发现效果一直不理想,腐败反而有愈演愈烈之势,对“一把手”的权力予以分解和限制,可能是体制内改革途径中不得不真正面对和解决的问题。在我看来,核心权力的制约是中国政治改革的最大难题之一,现在能直面“一把手”的权力集中,不仅接续了80年代中国政治改革中关于“党政分开”的议题,更将权力体系内部的分权和与制约往前推进了。

 

    3,从一些落马的副部级以上官员腐败情况看,很多都是在当市委书记或当市长时犯的错,比如因受贿1200多万元被判无期徒刑的原山东省副省长黄胜,其犯罪行为主要发生在担任德州市市长和市委书记期间。去年落马的南京市市长季建业,也曾在昆山、扬州等多地当党政“一把手”。“一把手”易“出事”,根源何在?

    刘伟:在中国官本位的社会背景下,资源和权力全面向党政集中。而在现有的政治体制和政府体制下,权力又必将全面地向“一把手”集中。在党委系统中,书记本来仅仅是多元中的一元,但其作为"一头"的色彩越来越浓厚,直至全面超越并抑制其他成员的权力,因此没有人能对其说“不”,其权力的“含金量”可想而知。政府体系中也是这样,政府的首长或政府部门的负责人,其拥有的权力也是高度集中的。在党和政府控制或支配资源的情况下,“一把手”高度集中的权力势必会成为腐败的根源。

 

    4,给“一把手”分权代表一种权力制衡的趋势,发文推进该项改革已是一项进步,然而在已有实践中,给“一把手”分权限权的落实力度和成效实则有限,比如早在2010年已出台相关文件要求党政正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作的广东和湖南省,其近年来“一把手”落马现象并不少见,这又说明了什么?对“一把手”分权限权的关键何在?

    刘伟:这说明对“一把手”分权难度非常之大,因为这是革自己的命。权力一旦为人所拥有,人就倾向于扩张权力,至少是维持已有的权力范围。在没有上层高压和社会监督的情况下,让“一把手”放开自己手中的权力,也就意味他失去了对很多关键资源的控制,党政主要领导的不情愿和阻力可想而知。当然,这里面也有一个悖论,在中国目前的压力型体制下,地方政府在推动经济发展和维持地方稳定方面承担着全面的责任,权力的集中又在某种意义上难以完全避免。所以,要想做到党政一把手完全放弃人事、财政等方面的关键权力,可能不够现实;现实的选择,也就是“一般手”分权限权的关键是,不能让所有的重要权力都向“一把手”集中,在适当压缩“一把手”现有权力范围的前提下,逐步提升横向的其他领导干部和部门的实质性权力,做到权力与责任的真正对等。

 

    5,也有人说“一把手”限权后,要小心腐败从“这一群人转移到另一群人”,对此您怎么看?

    刘伟:这种担心有一定的道理,也比较符合中国目前的社会现实。只要党和政府依然掌握着太多的资源,仅仅是党政体制内部的权力分解,并不能从根本上解决腐败的难题。腐败的根本解决还需要再权力结构上的实质性变革,包括党和政府间权力关系的调整,立法、司法和行政权的结构性分解,以及中央政府和地方政府、上下级政府权力的分解。但我们也要看到,随着中央政府推动的行政审批制度改革以及其他有利于发挥市场主体作用的配套改革举措的推进,党和政府能直接掌控的资源将受到限制,党和政府真正回归到公共权力的位置,党政体制内部的分权至少为决策的民主化和科学化培育了基础,也为抑制腐败增加了一个条件。当然,党政体制内部的分权要真正发挥作用,不仅需要制度化和公开化的跟进,还需要社会监督和媒体监督的配合。

 

    6,针对近期“一把手”分权又成为舆论关注点,谈谈您对于“一把手”分权限权有何期待?并就“一把手“分权限权的进一步推行落实、“一把手”权力应如何行使谈谈您的想法观点。

    刘伟:我期待这次的“一把手”分权能真正落实,并以此作为我国政治体制改革的突破口。党的“一把手”回到政治领导的应有位置,政的“一把手”的权力也不是无限的,不受制约的。“一把手”的权力需要在分权制约的框架内行使,不仅遵循权力有限的原则,还要遵循权责一致的原则。“一把手”的权力如果真正受到横向权力的制约,中国政治的权力结构就发生了一定程度的质的变化,这种新的权力结构才有可能支撑中国国家治理体系的创新,也才能推动中国今后经济社会的可持续发展。(写于2014-03-04,后载于《财政监督》2014年第6期)

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